打破土地流轉(zhuǎn)四大瓶頸，新“土改”方可破局

宜人 · 發(fā)表于 2013-11-9 10:00:00

●展望新“三中全會”經(jīng)濟布局系列之土地流轉(zhuǎn)

  中國新一輪經(jīng)濟改革浪潮即將在11月9日至12日舉行的新一屆三中全會揭開，其中土地制度改革尤為外界所關(guān)注。土地流轉(zhuǎn)不僅是未來新型城鎮(zhèn)化必經(jīng)之路、國家新區(qū)發(fā)展關(guān)鍵之處，更是中國土地制度改革成敗根本所在。業(yè)界預(yù)期，盡管面臨多方面困難，土地流轉(zhuǎn)在此次會議上可能形成一個框架性思路，有新的進展與突破。

  毫無疑問，決定新一輪土地制度改革成敗，必須打破土地流轉(zhuǎn)機制面臨的四個重大瓶頸，否則難有實質(zhì)性突破。一是土地流轉(zhuǎn)的法律瓶頸，二是土地流轉(zhuǎn)的資金瓶頸，三是土地流轉(zhuǎn)的中央與地方共識瓶頸，四是土地流轉(zhuǎn)的利益分配瓶頸。

  目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)早已在蘇州、蕪湖、昆山、深圳、重慶、海南、溫州、廣東等省市試點，尚未推廣到全國。此前土地流轉(zhuǎn)的改革思路執(zhí)行的是城鄉(xiāng)增減掛鉤制度，該制度已被視作“不徹底的改革”。

  從10月24日國務(wù)院發(fā)展研究中心向社會公開的其為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告的土地制度改革內(nèi)容看，其中賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)；構(gòu)建平等進入、公平交易的土地市場；允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場，農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，都是中國土地制度最新的重大改革。

  筆者認為，新一輪土地制度改革，必須打破土地流轉(zhuǎn)機制面臨的四大瓶頸：

  一是打破土地流轉(zhuǎn)的法律瓶頸，這是土地制度改革突破口，進而帶動制度破局。相較于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的難產(chǎn)，農(nóng)用地流轉(zhuǎn)在2013年已經(jīng)實現(xiàn)了重大突破。我國農(nóng)村用地主要分為農(nóng)用地、未定用地、建設(shè)用地，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)用地在符合規(guī)劃、不改變土地性質(zhì)的情況下，可以進行流轉(zhuǎn)。為確保農(nóng)用地流轉(zhuǎn)順利，國土部已經(jīng)著手組織起草《土地管理法》，對土地權(quán)利的主體、客體、內(nèi)容和限制等做出具體規(guī)定，并已上報國務(wù)院，正在等待回復(fù)。一旦獲得批準(zhǔn)，將為土地流轉(zhuǎn)提供法律保障，即表明土地改革將成為新的改革突破口。

  農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是法律允許的。所以在北京一些郊區(qū)，可承包某塊土地的經(jīng)營權(quán)，然后建設(shè)魚塘、從事漁業(yè)生產(chǎn)等，取得了良好的經(jīng)濟效益。目前國土部的土地流轉(zhuǎn)思路將不再采取突破現(xiàn)行法律的轉(zhuǎn)讓、出租等方式，而是在法律框架內(nèi)，探索以經(jīng)營性集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營，以及企業(yè)兼并、破產(chǎn)等引致的轉(zhuǎn)移等合法流轉(zhuǎn)方式，且范圍限定于城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外。由于各地情況不同，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的試點不會一刀切，而是走自下而上的改革路徑，將由地方試點突破來推動土地流轉(zhuǎn)的全面推開。

  二是解決土地流轉(zhuǎn)的資金瓶頸，方可確保土地流轉(zhuǎn)順利暢通。當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，普遍存在流轉(zhuǎn)后規(guī)�；�(jīng)營資金支持不足、農(nóng)村資金逆流城市、土地補貼不到位和社會保障缺乏等。不僅是因為需求不足、交通不便、肥力差、山壟地難收拾，主要是由于資金不足與農(nóng)村金融創(chuàng)新力度不足。譬如以信托辦法進行土地流轉(zhuǎn)是突破小農(nóng)經(jīng)濟的好辦法。10月10日，國內(nèi)第一只土地流轉(zhuǎn)信托計劃“中信-農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”成立，通過正規(guī)信托公司引入金融元素實現(xiàn)長期土地流轉(zhuǎn)。這一辦法可以實現(xiàn)土地不變性、土地長期流轉(zhuǎn)，利益均衡分配，將社會資源導(dǎo)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。

  只有金融發(fā)展了，抵押、擔(dān)保、信托、貸款等金融活動活躍起來了，包括土地規(guī)模流轉(zhuǎn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)才能真正發(fā)展�；谕恋亓鬓D(zhuǎn)以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，農(nóng)金機構(gòu)應(yīng)加大金融創(chuàng)新力度，建立多層次、多渠道的農(nóng)村金融機構(gòu)體系，大力支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。目前，金融支持土地流轉(zhuǎn)重點是要在兩方面創(chuàng)新：首先，建立完善的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)市場；加強土地流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管，提供土地流轉(zhuǎn)格式合同，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方對土地流轉(zhuǎn)權(quán)利、責(zé)任契約化和書面化，規(guī)范市場操作。其次，激活土地融資功能，以破解土地承包經(jīng)營權(quán)抵押瓶頸為突破口，創(chuàng)新土地抵押權(quán)制度，激活農(nóng)村金融市場，實現(xiàn)土地資本化。

  三是消除土地流轉(zhuǎn)的中央與地方共識瓶頸，土地流轉(zhuǎn)才能夠在全國推行。由于中央層面擔(dān)心集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)會造成農(nóng)民大量失地，形成社會不穩(wěn)定因素，農(nóng)用地入市導(dǎo)致農(nóng)村變成空心村，影響農(nóng)村建設(shè)，因此國務(wù)院方面一直未對土地流轉(zhuǎn)有過明確表態(tài)。但中央層面上已經(jīng)開始加大推進力度，全國人大常委會正在審議《土地管理法》修訂草案；2013年“一號文件”提出，要用五年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作，其意在為農(nóng)地改革推進鋪路。

  另一方面，若集體建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)，勢必破壞地方政府壟斷土地的平臺，各地反對聲音比較強烈，地方政府對土地流轉(zhuǎn)試點進展緩慢。農(nóng)地流轉(zhuǎn)改革是方向所在，涉及到政策、法規(guī)、資金的障礙需要完善，更重要的是中央與地方亟須形成一致的意見。

  四是合理解決土地流轉(zhuǎn)的利益分配瓶頸，土地流轉(zhuǎn)才可以實現(xiàn)“四方”共贏。土地流轉(zhuǎn)中是否有增值稅并作為中央稅收目前不明確。如果流轉(zhuǎn)的利潤分配比例要傾向于農(nóng)民，則村集體、地方政府、中央政府等只能收取少許公共服務(wù)費用。而一旦增值稅全歸于中央、集體、地方，農(nóng)民利益又會受到損害。根據(jù)市場反饋過來的消息，土地改革最大的障礙還是土地財政。如果農(nóng)民可以直接把宅基地流轉(zhuǎn)的話，很大一部分收益會被農(nóng)民截取，那么在地方政府土地財政方面的障礙就會比較大。

  10月28日，《廣州市南沙新區(qū)條例(草案)》在廣州市人大常委會官網(wǎng)進行公示并征求意見。該草案一大亮點在于，首次正式以官方文件明確南沙新區(qū)可以探索集體建設(shè)用地使用的流轉(zhuǎn)機制。按照以往慣例，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)原有操作模式就是征地，而今后改革的重要思路是讓集體經(jīng)濟占有股份，農(nóng)民和集體經(jīng)濟共享發(fā)展成果，這是城鎮(zhèn)化的一條新途徑。

  (作者是住建部政策咨詢專家、亞太城市房地產(chǎn)研究院院長)

南方都市報