政策性金融機(jī)制與保障性住房建設(shè)

樂(lè)居

扎實(shí)有效地推進(jìn)住房保障工作，是我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、改善民生問(wèn)題的重要舉措。通過(guò)推進(jìn)保障性住房建設(shè)，能夠部分還原住房的消費(fèi)品屬性，提升城市的人口吸納能力，為新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造重要的物質(zhì)條件。但是，從目前各地的實(shí)際情況來(lái)看，由于缺乏必要的金融支持，推進(jìn)保障性住房建設(shè)正面臨現(xiàn)實(shí)的瓶頸和障礙。因此，建立一個(gè)具有持續(xù)運(yùn)作能力的政策性金融體系，是確保住房保障工作能夠長(zhǎng)期、穩(wěn)定運(yùn)行不可或缺的舉措。

  保障性住房建設(shè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

新華社發(fā)

  以廉租房為主的保障性住房建設(shè)資金匱乏現(xiàn)象相對(duì)突出。當(dāng)前，我國(guó)保障性住房建設(shè)資金的主要來(lái)源包括中央和地方政府財(cái)政預(yù)算資金、土地出讓收入、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款、商業(yè)銀行貸款、企業(yè)投資資金等。在經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房或棚戶區(qū)改造等類型的保障性住房建設(shè)中，商業(yè)銀行貸款與企業(yè)投資資金參與相對(duì)積極，而在廉租房或公租房建設(shè)中則參與較少。究其原因，前一種保障性住房的商品性更強(qiáng)，其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益更為可觀。與之相比，廉租房或公租房則因其建設(shè)周期長(zhǎng)、租金收益低、現(xiàn)金流動(dòng)差，導(dǎo)致社會(huì)資金缺乏參與的動(dòng)力。

  保障性住房建設(shè)的金融支持缺乏可持續(xù)性。目前，在廉租房或公租房建設(shè)的融資方面，各地應(yīng)對(duì)辦法主要有：以配建捆綁的方式由商品房開(kāi)發(fā)商籌集保障房建設(shè)資金，出售保障房配建商業(yè)設(shè)施以回籠部分建設(shè)資金，將部分公租房出售給符合條件的承租人以回籠建設(shè)資金，通過(guò)地方政府融資平臺(tái)籌集商業(yè)貸款等。另外，也有一些地區(qū)通過(guò)將大型企業(yè)自建房作為保障房建設(shè)的一種類型，或者要求國(guó)有企業(yè)承擔(dān)部分保障房建設(shè)任務(wù)等。上述措施中的絕大部分都受到特定條件的限制，難以成為保障房建設(shè)資金來(lái)源的常規(guī)方式，也難以構(gòu)成具有可持續(xù)性的政策性住房金融機(jī)制。

  財(cái)政和政策性資金無(wú)法與市場(chǎng)資金形成合力。從經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)講，住房金融的核心功能就是將保障性住房建設(shè)的宏觀效益與微觀效益、長(zhǎng)期效益與短期效益加以匹配，以形成社會(huì)資源在住房市場(chǎng)上的良性循環(huán)。政策性或財(cái)政性資金在保障房建設(shè)中的作用，就在于彌補(bǔ)市場(chǎng)資金在短期和長(zhǎng)期收益上的失衡，引導(dǎo)社會(huì)資金的合理配置。但從目前的融資情況來(lái)看，財(cái)政性和政策性資金實(shí)際上是建設(shè)資金的主要來(lái)源，市場(chǎng)或社會(huì)資金的參與幾近于零。因此，保障性住房建設(shè)所產(chǎn)生的長(zhǎng)期收益，難以在即期市場(chǎng)上有效貼現(xiàn)和定價(jià)，從而制約了市場(chǎng)資金的參與程度。

  住房保障資金的安排和利用缺乏必要的差異性。在保障性住房制度中，針對(duì)不同社會(huì)群體所提供的住房保障具有不同的經(jīng)濟(jì)意義和保障性質(zhì)，其具體形式理應(yīng)區(qū)別對(duì)待。例如，針對(duì)少部分特殊困難群體的住房保障，應(yīng)具有社會(huì)救助和社會(huì)基本保障性質(zhì)，資金投入也具有明顯的公益和社會(huì)救助性質(zhì)；而針對(duì)部分大學(xué)畢業(yè)生和農(nóng)民工等在一定時(shí)期支付能力較低的群體，則應(yīng)當(dāng)以廉租房的形式提供住房保障，其財(cái)政或政策性資金的主要補(bǔ)充環(huán)節(jié)應(yīng)該在于廉租房租金與市場(chǎng)租金之間的差價(jià)，而不應(yīng)當(dāng)將政府性資金集中于建設(shè)環(huán)節(jié)。同樣，目前納入保障房范疇的人才引進(jìn)房、企業(yè)職工用房也具有不同的保障性質(zhì)，政府性資金所應(yīng)當(dāng)扮演的角色顯然也應(yīng)當(dāng)有所差異。當(dāng)前，各地保障性住房資金在統(tǒng)一借貸和管理的同時(shí)，未能就不同類型保障房所針對(duì)的保障群體和保障特性進(jìn)行差異化對(duì)待，導(dǎo)致政府性資金和其他社會(huì)資金之間出現(xiàn)了錯(cuò)配的現(xiàn)象。

  如何構(gòu)建住房保障領(lǐng)域的政策性金融機(jī)制

  住房金融機(jī)構(gòu)改革和住房金融工具創(chuàng)新受制于國(guó)家金融立法以及金融監(jiān)管等諸多方面，較為復(fù)雜繁冗。筆者試就此領(lǐng)域的改革擬出框架性方案：

  國(guó)家在金融監(jiān)管政策上應(yīng)進(jìn)一步區(qū)別對(duì)待為保障性住房建設(shè)融資而產(chǎn)生的地方性公共債務(wù)。例如，降低商業(yè)銀行參與保障性住房建設(shè)項(xiàng)目尤其是廉租房建設(shè)項(xiàng)目貸款的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，減少此類貸款的資本金占用；允許地方政府自主發(fā)行符合監(jiān)管要求的保障房專項(xiàng)債以提升融資效率。

  以保障性住房項(xiàng)目融資為試點(diǎn)，盡早建立住房貸款的再融資市場(chǎng)。各類住房貸款占用銀行信貸資金的存量較大，對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整十分不利，也容易造成金融資源在期限和結(jié)構(gòu)上的錯(cuò)配。因此，建立住房貸款的再融資市場(chǎng)勢(shì)在必行。由于保障性住房項(xiàng)目貸款體量較小、信貸結(jié)構(gòu)較為清晰，因此將其作為試點(diǎn)，既可以確保改革能夠穩(wěn)步推行，又可以在當(dāng)前階段更好地支持保障性住房建設(shè)。

  以舊城改造和棚戶區(qū)改造為契機(jī)，將社區(qū)銀行等社區(qū)投資金融機(jī)構(gòu)制度納入到金融改革計(jì)劃之中。通過(guò)此類金融機(jī)構(gòu)，可以使現(xiàn)有的住宅小區(qū)物業(yè)維修基金更為規(guī)范和透明地納入到現(xiàn)代化的金融體系中運(yùn)行；同時(shí)還可以考慮在住宅開(kāi)發(fā)管理和物業(yè)管理中，以社區(qū)投資金融機(jī)構(gòu)為主體，按照適當(dāng)比例歸集部分住宅維修基金以投資于住宅社區(qū)持續(xù)的維修、改造和再建。

  改革公積金管理體系，以公積金制度為基礎(chǔ)建立政策性住房金融體系。建議國(guó)家設(shè)立政策性住房銀行，通過(guò)住房人之間的互助機(jī)制以及政府適當(dāng)?shù)睦�率補(bǔ)貼機(jī)制，提高現(xiàn)有公積金的利用效率，同時(shí)建立起適應(yīng)不同收入群體的政策性住房信貸體系。

  允許公益資金以項(xiàng)目制形式建設(shè)為特定群體提供免費(fèi)住所的建筑，并制定規(guī)范此類項(xiàng)目運(yùn)行的法規(guī)。一是要為此類項(xiàng)目的土地和財(cái)稅優(yōu)惠措施提供法律依據(jù)，二是要對(duì)此類項(xiàng)目投入、運(yùn)營(yíng)和管理運(yùn)作提供規(guī)則依據(jù)。此外，作為社會(huì)公益的一個(gè)補(bǔ)充，國(guó)家也可以考慮在現(xiàn)有福利彩票體制中設(shè)立專門以公益性住房為目的的彩票基金，鼓勵(lì)社會(huì)資金通過(guò)多種渠道向公益性住房項(xiàng)目捐資。

  (作者單位：浙江萬(wàn)里學(xué)院法學(xué)院；本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基于利益平衡原則的保障性住房建設(shè)法律問(wèn)題研究”〔12BFX089〕的階段性成果)

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扎實(shí)有效地推進(jìn)住房保障工作，是我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式

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建立一個(gè)具有持續(xù)運(yùn)作能力的政策性金融體系，是確保住房保障工作能夠長(zhǎng)期、穩(wěn)定運(yùn)行不可或缺的舉措

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 以廉租房為主的保障性住房建設(shè)資金匱乏現(xiàn)象相對(duì)突出