城市規(guī)劃它說NO　沒機(jī)構(gòu)能說YES

扎根 · 發(fā)表于 2014-6-26 09:27:26

 日前，《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》正在修改制定中，其二審稿第四條專門對規(guī)委會(huì)進(jìn)行了規(guī)定，城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的其他重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)審議，再按照法定程序報(bào)送審批。未經(jīng)規(guī)劃委員會(huì)審議通過的，市人民政府不予批準(zhǔn)。在市人大對《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》進(jìn)行了二審的時(shí)候，有人大代表提出質(zhì)疑，認(rèn)為規(guī)委會(huì)權(quán)力過大。針對這種疑問，南都記者專門對市規(guī)委的運(yùn)作進(jìn)行一番剖析，力圖完整呈現(xiàn)廣州市規(guī)劃決策的權(quán)力是如何運(yùn)作的。

  解構(gòu)

  A

  規(guī)委會(huì)做什么

  城市規(guī)劃決策議事機(jī)構(gòu)，它沒表決通過的，市政府無權(quán)審批決策。

  你可能想不到，在廣州城市建設(shè)領(lǐng)域，大至國際金融城該長什么樣子、海心沙島該如何改造，小至西灣路怎么拓寬改造等，這些大小規(guī)劃竟是由一個(gè)36人組成的委員會(huì)決策的。驚訝吧，廣州市的大小規(guī)劃居然不是市政府全權(quán)拍板。

  事實(shí)確實(shí)如此，這36人委員會(huì)全稱叫廣州市規(guī)劃委員會(huì)，簡稱市規(guī)委會(huì)。它是根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設(shè)立的城市規(guī)劃決策的議事機(jī)構(gòu)。按規(guī)委會(huì)章程，凡是市規(guī)委會(huì)沒有表決通過的議題，市政府無權(quán)審批決策，也就是說，規(guī)委會(huì)說no的，市政府常務(wù)會(huì)議也無權(quán)說yes。

  讀者可能會(huì)問了，做規(guī)劃有規(guī)劃局就夠了，為啥還要設(shè)個(gè)市規(guī)委會(huì)？這就涉及到一個(gè)大背景了，用市規(guī)劃局官方話語說就是：“為加強(qiáng)規(guī)劃管理，建立科學(xué)、民主、公平、公正的城市規(guī)劃決策機(jī)制”，南都記者把它翻譯成大白話如下：規(guī)劃涉及到的利益太大，開發(fā)商只要把容積率提高1個(gè)點(diǎn)就是上億的經(jīng)濟(jì)利益，所以，這么大的權(quán)力如果只讓政府某一個(gè)部門獨(dú)享的話，結(jié)果自然是“你懂的”，怎么辦呢？當(dāng)然是分權(quán)啊，既然不能讓政府官員一家說了算，那就向社會(huì)征集專業(yè)代表吧，各個(gè)高校、省市規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)單位的專業(yè)人士都可以申請，算上一些政府官員，再加上一些普通公眾，大家湊成一個(gè)委員會(huì)一起民主投票，投票時(shí)所有委員一人一票，只有贊成票和反對票，贊成超過2/3就拍板了。

  哪些人在里面

  政府官員不得超過一半，剩下就是專家學(xué)者及公眾代表。

  既然規(guī)委會(huì)這么牛，分分鐘決定開發(fā)商賺多少錢，那么其內(nèi)部人員構(gòu)成自然也很有講究，為了避免政府官員一家獨(dú)大，規(guī)委會(huì)委員中政府官員人數(shù)不得超過一半，專家學(xué)者和公眾代表必須超過1/2。前幾年有一名市人大代表炮轟市規(guī)委會(huì)超半數(shù)是官員，結(jié)果媒體對照委員名單一算，原來是代表本人算錯(cuò)數(shù)了。

  規(guī)委會(huì)政府官員雖然不占半數(shù)，但是能來的都是關(guān)鍵人物：規(guī)委會(huì)的主任是市長，副主任是分管規(guī)劃的副市長，秘書長是市規(guī)劃局局長，然后國土、建設(shè)、交通、水務(wù)等城建部門的一把手都悉數(shù)在列。

  委員們的任期也有限制，為了和政府五年換屆保持一致，所有委員的任期也是五年，不過如果規(guī)劃專家和學(xué)者議事認(rèn)真，也可以連任，反正也不從政府拿工資，而政府官員則隨著行政部門的人事變動(dòng)而自動(dòng)更替。從2006年規(guī)委會(huì)首次成立至今一共產(chǎn)生過兩屆委員，第一屆委員共30人，其中官員1 2人、專家公眾委員1 8人，任期從20 0 6年11月至2012年7月，第二屆委員36人，其中官員17人，專家公眾委員19人，任期從2012年8月起。

  揭秘

  市長說了算不算

  上面說到規(guī)委會(huì)的主任由市長擔(dān)任，那是不是市長說什么，其他專家委員都要聽呢？理論上專家委員可以自由討論，獨(dú)立投票，但現(xiàn)實(shí)中是不是真的能做到？為了回答這個(gè)問題，南都記者用歷任市長首次參加規(guī)委會(huì)議題的事實(shí)來說話。自2006年市規(guī)委會(huì)成立以來至今，共有3任市長參加了規(guī)委會(huì)，分別是張廣寧、萬慶良和陳建華。由于張廣寧時(shí)期市規(guī)委會(huì)的討論過程未對外開放，因此其討論議題和內(nèi)容外界不得而知，而萬慶良和陳建華時(shí)期，規(guī)委會(huì)已經(jīng)對媒體公開，南都記者都全程參與了他們的首秀。

  萬慶良：否定白鵝潭規(guī)劃

  2010年8月9日，當(dāng)時(shí)剛剛履新廣州市長的萬慶良第一次參加規(guī)委會(huì)，審議的議題是白鵝潭規(guī)劃。正式討論之前，萬慶良先給現(xiàn)場的專家委員交底，“規(guī)劃面前沒有權(quán)力沒有官位，只有科學(xué)的精神和真理的力量。希望敢于實(shí)話實(shí)說，根據(jù)計(jì)劃的角度和科學(xué)的角度，該說什么就說什么，這關(guān)系到專家的權(quán)威性和規(guī)劃的權(quán)威性，不要有顧慮和擔(dān)憂，規(guī)劃確定之前百家爭鳴百花齊放，什么都可以說�！�

  于是接下來委員們就圍繞白鵝潭規(guī)劃紛紛建言了。中國工程院院士何鏡堂說白鵝潭最重要的特色未突顯出來；林兆璋說規(guī)劃中對歷史文化的保護(hù)還不夠；施紅平說規(guī)劃把芳村的花卉產(chǎn)業(yè)給搞沒了；萬慶良則批評規(guī)劃的交通做得不夠。

  討論到這份上，最終這份規(guī)劃的命運(yùn)顯而易見了———討論沒通過，打回由規(guī)劃編制單位重新修改。

  陳建華：收回大元帥府地塊

  2012年8月15日，市長陳建華首次參加規(guī)委會(huì)，當(dāng)時(shí)規(guī)委會(huì)剛剛完成換屆，新任專家學(xué)者濟(jì)濟(jì)一堂，面對這些委員，當(dāng)時(shí)陳建華講了以下的話：希望委員們以對歷史負(fù)責(zé)、對市民負(fù)責(zé)、對子孫后代負(fù)責(zé)的精神，從嚴(yán)把關(guān)，保證規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性，各位專家委員“不唯上、不唯書、只唯實(shí)”，要敢于發(fā)表自己的意見。

  他討論的第一個(gè)議題是將濱江東大元帥府地塊收回。大元帥府地塊位于江灣大橋南，北鄰大元帥府，2007年萬科以4.6億元地王級(jí)的價(jià)格拿到該地塊，準(zhǔn)備建設(shè)約56層、200米高的超高層商住樓，不過此后該地塊一直沒開發(fā)，市政府因此擬將該地塊收回改建孫中山博物館。

  在討論時(shí)，各路專家也自由發(fā)揮，總體來說贊成政府付出代價(jià)從萬科手里拿回地塊改建博物館，還對博物館的具體設(shè)計(jì)提了一些建議。最后所有人討論完畢，以全部贊成票的結(jié)果通過了政府收回大元帥府地塊的規(guī)劃。

  注：第一屆城市規(guī)劃委員會(huì)名單中的陳建華和現(xiàn)任廣州市長同名同姓但非同一人，他當(dāng)時(shí)為廣州市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)院院長。

  第二屆城市規(guī)劃委員會(huì)名單官員職務(wù)為2012年8月市政府官方文件公布，此后官員職務(wù)變動(dòng)則對應(yīng)的委員自動(dòng)更替。

  解惑

  A

  開發(fā)商會(huì)不會(huì)公關(guān)

  規(guī)委會(huì)審議的大多是區(qū)域性規(guī)劃

  按照馬克思老爺爺?shù)睦碚摗叭绻?00%的利潤，資本家們會(huì)鋌而走險(xiǎn)，如果有200%的利潤，資本家們會(huì)藐視法律，如果有300%的利潤，那么資本家們便會(huì)踐踏世間的一切”，那么，既然規(guī)委會(huì)權(quán)力這么大，難道開發(fā)商不會(huì)上門對委員挨個(gè)公關(guān)嗎？

  從南都記者連續(xù)6年參加各種規(guī)委會(huì)的經(jīng)驗(yàn)看，在提交給市規(guī)委會(huì)審議的議題中，來自開發(fā)商的比例非常少，占比不超過5%，絕大部分的議題是來自政府本身的。有的來自市土地開發(fā)中心、有的來自各個(gè)區(qū)政府、有的來自住房保障辦、有的來自三舊辦，造成這種現(xiàn)象的原因是，規(guī)委會(huì)審議大都是區(qū)域性的規(guī)劃，極少針對單個(gè)住宅的規(guī)劃進(jìn)行審議。

  更重要的是，一般開發(fā)商買地修建住宅時(shí)，市國土局和市規(guī)劃局已經(jīng)明確了地塊的規(guī)劃條件：地塊能建多少房子，房子能蓋多高；開發(fā)商只能按批復(fù)的條件建，否則多建了就屬于違建，拿不到房產(chǎn)證，而開發(fā)商買了地之后要突破原來的規(guī)劃條件多加建，這才需要經(jīng)過市規(guī)委會(huì)討論。所以，理論上說，開發(fā)商想多蓋房子有兩個(gè)環(huán)節(jié)可以爭取，一是在買地的時(shí)候，在開發(fā)條件的環(huán)節(jié)就把建筑面積和容積率盡量搞高一點(diǎn)，二是先把地買回來再向市規(guī)委會(huì)申請修改，搞無記名投票，所以，如果你是開發(fā)商，你會(huì)在哪里入手爭取？

  不過，在為數(shù)不多的開發(fā)商向市規(guī)委會(huì)申請調(diào)規(guī)劃的案例里，南都記者也有過一次印象深刻的經(jīng)歷：2010年8月20日，白天鵝賓館經(jīng)營單位申請對賓館大樓進(jìn)行改造，其中包括在沙面上新建一座高樓，這個(gè)議題當(dāng)天拿到市規(guī)委會(huì)討論。一位政府官員首先表態(tài)同意加建，理由是盡管破壞了沙面的風(fēng)貌但確實(shí)有需要，但專家委員觀點(diǎn)就不客氣了，有委員明確表示當(dāng)年白天鵝賓館建在沙面就是個(gè)錯(cuò)誤，現(xiàn)在絕對不能錯(cuò)上加錯(cuò)，討論的當(dāng)時(shí)是可以選擇對媒體屏蔽自己聲音的，但依然有反對委員大膽公開反對言論“講得出就不怕聽”，最終贊成票未達(dá)2/3法定票數(shù)，議題沒有通過。

  議事過程全程公開嗎

  從2012年開始視頻直播形式公開

  根據(jù)從2012年開始實(shí)施的新版規(guī)委會(huì)議事章程，規(guī)委會(huì)委員在討論議題的時(shí)候，原則上以視頻直播的形式向媒體全過程公開，但委員有權(quán)提出申請不公開自己的發(fā)言內(nèi)容。同時(shí)，部分因國家法律法規(guī)有保密要求的議題可以不公開審議。

  而在現(xiàn)實(shí)中，從2012年市長陳建華任第二屆市規(guī)委會(huì)主任之后，規(guī)委會(huì)基本每個(gè)月開一次會(huì)，會(huì)議地方也固定在市府1號(hào)辦公樓的一層大會(huì)議室，而參與采訪的記者和旁聽人員在旁邊的小會(huì)議室，兩者相隔一個(gè)寬約5米的天井，其實(shí)就是一步之遙。盡管離得這么近，但是媒體還是不能直接進(jìn)大會(huì)議室旁聽，因?yàn)檎鲁桃蟮氖恰耙砸曨l直播的形式公開”。

  不過，自2006年市規(guī)委成立至今并非一直如此，在2006年至2008年之間，規(guī)委會(huì)委員們的討論過程并不向媒體公開。2008年5月5日，市規(guī)委首次通過視頻直播的形式向媒體和公眾公開，不過，當(dāng)時(shí)公開的只有對議題的介紹和委員們的表決結(jié)果，委員們討論過程卻全程屏蔽，而這一點(diǎn)不僅惹得當(dāng)時(shí)聽會(huì)的媒體不爽，連旁聽的代表都有意見——— 當(dāng)年的媒體曾報(bào)道，受邀旁聽的廣東電網(wǎng)公司總經(jīng)濟(jì)師辛瀑首先站出來質(zhì)疑，“既然啥都看不到，要我們來干啥？”

  不過，經(jīng)過旁聽代表的申訴和媒體的報(bào)道，此后規(guī)委會(huì)討論過程的公開尺度越來越大，從最初圖像和聲音一起屏蔽，到只屏蔽聲音，到最后屏蔽聲音的次數(shù)越來越少，而從2012年市長陳建華當(dāng)規(guī)委會(huì)主任之后，盡管議事章程規(guī)定委員們?nèi)钥梢陨暾埰帘温曇簦@項(xiàng)權(quán)利再也沒有被行使過，真正做到了全程公開。

  而在南都記者采訪規(guī)委會(huì)6年的歷程中，印象最深刻的討論屏蔽是這樣的———在討論海心沙亞運(yùn)賽后改造的議題上，與會(huì)的部分建筑規(guī)劃專家認(rèn)為，海心沙亞運(yùn)主場館建筑全拆了太可惜，但它們對現(xiàn)有城市景觀的破壞也確實(shí)是顯而易見的，希望能拆除現(xiàn)有八塊帆屏和主看臺(tái)部分附屬建筑，在提出具體改造措施之前，建議議題暫緩表決。此時(shí)與會(huì)的政府官員忽然要求屏蔽他的話，然后通過電視屏幕，媒體只看到他對現(xiàn)場專家委員做了大概一分鐘的解釋，此后投票開始，出席的19名委員(包括提出暫緩表決意見的專家)投出了19張贊成票，議題就這樣全票通過了。

南方都市報(bào)

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作者：魏凱徐艷